科普非道路系列（21）:我國非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治存在問題與重要制度立法探究

一、全國各地非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治立法現(xiàn)狀

全國各地出臺(tái)非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治相關(guān)法規(guī)規(guī)章共40余部。通過梳理總結(jié)，以上法律法規(guī)涉及非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治原則、部門職責(zé)分工、防治措施、協(xié)同管控、檢驗(yàn)檢測、大數(shù)據(jù)管控、清潔化發(fā)展等多方面內(nèi)容，對(duì)各地非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治提供了立法保障。總體而言，非道路移動(dòng)機(jī)械相對(duì)于固定源、機(jī)動(dòng)車、揚(yáng)塵源等污染防治立法較晚，各地對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械立法要求不一，存在不統(tǒng)一、不完善的問題，法律條文普遍存在寬泛化和原則化的問題，還不夠精準(zhǔn)精細(xì)、科學(xué)高效。另外，由于非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治發(fā)展形勢較快 ，新型科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用和實(shí)踐有效的工作機(jī)制，還有待于納入立法保障。

二、非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治存在的問題

（1）環(huán)保執(zhí)法檢查機(jī)制不完善

新生產(chǎn)非道路移動(dòng)機(jī)械銷售環(huán)節(jié)“查”與“罰”分離。大氣法規(guī)定，對(duì)銷售超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)非道路移動(dòng)機(jī)械的行為，省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過現(xiàn)場檢查、抽樣檢測等方式“核查”，縣級(jí)以上市場監(jiān)管部門進(jìn)行“處罰”。實(shí)際工作中，市場監(jiān)管部門能夠處罰但是無相應(yīng)的技術(shù)能力去核查，省級(jí)以上的生態(tài)環(huán)境主管部門有技術(shù)能力開展環(huán)保達(dá)標(biāo)核查，但難于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門處罰，在遇到涉嫌違法線索時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門固定的證據(jù)能不能被市場監(jiān)管部門采信以及移交周期較長導(dǎo)致的違法線索消失等問題成為難點(diǎn)。非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)保信息公開相關(guān)規(guī)定和法律責(zé)任不完善。相對(duì)于機(jī)動(dòng)車而言，大氣法未對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械進(jìn)口企業(yè)作出環(huán)保信息公開要求，缺少非道路移動(dòng)機(jī)械生產(chǎn)、進(jìn)口企業(yè)未進(jìn)行環(huán)保信息公開的罰則，導(dǎo)致責(zé)任主體落實(shí)環(huán)保信息公開不到位，大量身份不明的非道路移動(dòng)機(jī)械流入市場，加大了在用非道路移動(dòng)機(jī)械監(jiān)管難度。低于現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)的非道路移動(dòng)機(jī)械出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷問題無法律法規(guī)約束。低于現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)的微、小型非道路移動(dòng)機(jī)械因其生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)成本、使用成本較低，在利益驅(qū)動(dòng)下，部分生產(chǎn)企業(yè)通過偽造出口合同、假托出口等方式生產(chǎn)該類非道路移動(dòng)機(jī)械，實(shí)際上在國內(nèi)銷售，造成劣幣驅(qū)逐良幣負(fù)面影響的同時(shí)，也不利于大氣污染防治。

（2）編碼登記規(guī)定和法律責(zé)任不統(tǒng)一

編碼登記體系不完善。各地編碼登記的主體、對(duì)象、環(huán)保號(hào)碼標(biāo)牌的使用方式不統(tǒng)一，未規(guī)定變更、轉(zhuǎn)讓、注銷登記的具體情形。各地環(huán)保標(biāo)牌有懸掛、粘貼或者噴涂三種方式，使用情況不一，未形成全國統(tǒng)一制式。編碼登記開展方式和資金保障不明確。隨著在用非道路移動(dòng)機(jī)械摸底調(diào)查的深入，在用環(huán)節(jié)基本覆蓋，但存在編碼登記填報(bào)信息質(zhì)量不高的問題，如排放階段、功率等關(guān)鍵參數(shù)存在錯(cuò)填。違反編碼登記有關(guān)要求的，承擔(dān)法律責(zé)任主體不一致。

（3）排氣檢測維修制度不完善

基層監(jiān)測執(zhí)法隊(duì)伍和能力建設(shè)薄弱?；鶎尤狈I(yè)的移動(dòng)源監(jiān)測執(zhí)法隊(duì)伍，各地生態(tài)環(huán)境部門缺少非道路移動(dòng)機(jī)械排氣檢測資質(zhì)和監(jiān)測執(zhí)法裝備，普遍依賴社會(huì)化檢測機(jī)構(gòu)開展檢測工作。非道路移動(dòng)機(jī)械排氣超標(biāo)的一個(gè)重要原因是機(jī)械所有人或者使用人“重使用不重維修保養(yǎng)”，只要非道路移動(dòng)機(jī)械能夠正常作業(yè)，就不關(guān)注排氣情況，不會(huì)自行開展排氣檢測活動(dòng)。

（4）場地管理制度不完善

非道路移動(dòng)機(jī)械禁用區(qū)（大場地）管理不完善。各地高排放非道路移動(dòng)機(jī)械定義不統(tǒng)一，缺乏配套遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)備。

三、幾項(xiàng)重要制度的立法探究

（1）完善執(zhí)法檢查制度和法律責(zé)任

第一，完善銷售環(huán)節(jié)查處機(jī)制，強(qiáng)化相同層級(jí)部門間聯(lián)合檢查，對(duì)銷售環(huán)節(jié)的非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放狀況開展監(jiān)督檢查?？梢砸劳猩鷳B(tài)環(huán)境部門或者市場監(jiān)管部門“雙隨機(jī)、一公開”年度執(zhí)法檢查計(jì)劃，開展規(guī)范化檢查，提高問題發(fā)現(xiàn)率和轉(zhuǎn)辦效率，對(duì)于現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，市場監(jiān)管部門可以及時(shí)固定證據(jù)并開展立案調(diào)查。

第二，完善非道路移動(dòng)機(jī)械生產(chǎn)、進(jìn)口企業(yè)環(huán)保信息公開的要求和罰則。增加非道路移動(dòng)機(jī)械生產(chǎn)、進(jìn)口企業(yè)向社會(huì)公開生產(chǎn)、進(jìn)口非道路移動(dòng)機(jī)械的排放檢驗(yàn)信息、污染控制技術(shù)信息等環(huán)保信息的規(guī)定，并要求企業(yè)對(duì)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、時(shí)效性、一致性負(fù)責(zé)，可參照機(jī)動(dòng)車相關(guān)罰則進(jìn)行設(shè)置。

第三，以立法形式規(guī)定非道路移動(dòng)機(jī)械豁免備案并設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任。補(bǔ)充豁免備案規(guī)定，意味著任何一臺(tái)新生產(chǎn)非道路移動(dòng)機(jī)械均能在生態(tài)環(huán)境部信息平臺(tái)上查到其合法合規(guī)身份，一種是符合國內(nèi)環(huán)保達(dá)標(biāo)要求完成環(huán)保信息公開的情形，一種是符合豁免條件完成豁免備案的情形，除此之外，便為“身份不明”的非道路移動(dòng)機(jī)械。在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)核查中，發(fā)現(xiàn)該類“身份不明”非道路移動(dòng)機(jī)械，設(shè)置并追究生產(chǎn)、銷售企業(yè)的法律責(zé)任，在立法上完善源頭管控。

（2）完善全國統(tǒng)一要求的編碼登記制度

第一，出臺(tái)專門的非道路移動(dòng)機(jī)械編碼登記規(guī)定或者章節(jié)。明確具有所有權(quán)登記性質(zhì)的主管部門或者開展編碼登記業(yè)務(wù)的主管部門，及各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)范圍，建立明確的非道路移動(dòng)機(jī)械分類標(biāo)準(zhǔn)，建立全國統(tǒng)一的編碼登記管理系統(tǒng)辦理發(fā)放環(huán)保登記號(hào)碼、環(huán)保標(biāo)牌、環(huán)保信息采集卡等，統(tǒng)一編碼登記的主體、對(duì)象、環(huán)保號(hào)碼標(biāo)牌的使用方式，明確編碼登記、變更、轉(zhuǎn)讓、注銷等具體要求，統(tǒng)一違反編碼登記規(guī)定的法律責(zé)任，保證編碼登記信息動(dòng)態(tài)更新。

第二，開展編碼登記銷售端前置。在新生產(chǎn)非道路移動(dòng)機(jī)械銷售環(huán)節(jié)開展編碼登記，實(shí)行“售出一臺(tái)即編碼登記一臺(tái)”，對(duì)不符合要求的，開展溯源調(diào)查生產(chǎn)、銷售廠家，追究其法律責(zé)任。

（3）實(shí)施排氣檢驗(yàn)和維修治理制度并設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任

第一，建立非道路移動(dòng)機(jī)械監(jiān)督性抽測制度。一方面，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利等部門對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械排氣狀況開展監(jiān)督抽測。另一方面，非道路移動(dòng)機(jī)械所有人或者使用人應(yīng)當(dāng)定期對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械進(jìn)行自檢自查和維護(hù)保養(yǎng)，并做好相應(yīng)記錄備查。叉車作為特種設(shè)備有相應(yīng)的安全檢測要求，建議市場監(jiān)管部門在年檢時(shí)，將其排氣檢測列為檢測項(xiàng)目。

第二，各地配備專業(yè)執(zhí)法裝備。一方面，參照大氣、水、固廢等生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，給予各地生態(tài)環(huán)境部門移動(dòng)源監(jiān)測機(jī)構(gòu)發(fā)放 CMA 資質(zhì)認(rèn)證，配備移動(dòng)源（含非道路移動(dòng)機(jī)械）現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)測設(shè)備。同時(shí)，將實(shí)時(shí)定位監(jiān)控和遠(yuǎn)程排放監(jiān)控設(shè)備納入污染控制裝置，開展遠(yuǎn)程監(jiān)控，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管。另一方面，加強(qiáng)對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械排氣第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。主管部門對(duì)社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格管理，嚴(yán)厲打擊出具虛假報(bào)告等違法行為。

第三，設(shè)置維修治理機(jī)構(gòu)的規(guī)范和法律責(zé)任。禁止從事非道路移動(dòng)機(jī)械排氣檢測的社會(huì)機(jī)構(gòu)開展維修治理活動(dòng)，明確維修機(jī)構(gòu)虛假維修、過度維修、使用假冒偽劣配件、為通過檢驗(yàn)檢測臨時(shí)更換污染控制裝置等具體違規(guī)情形，并設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任。

（4）創(chuàng)新高排放禁用區(qū)管理，實(shí)施進(jìn)出場登記管理制度

建議大區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一非道路移動(dòng)機(jī)械禁用區(qū)管控要求，重點(diǎn)推動(dòng)京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域非道路移動(dòng)機(jī)械的聯(lián)防聯(lián)控。分類、分區(qū)域、分時(shí)間階段逐步加嚴(yán)非道路移動(dòng)機(jī)械禁用區(qū)要求，出臺(tái)統(tǒng)一的非道路移動(dòng)機(jī)械禁用區(qū)劃定指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各地開展禁用區(qū)管控政策評(píng)估。同時(shí)，實(shí)施進(jìn)出場登記管理制度，完善進(jìn)場查驗(yàn)、使用抽測、超標(biāo)退場的閉環(huán)管理機(jī)制。為配合強(qiáng)化場地管控，明確生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)逐步通過電子標(biāo)簽、電子圍欄、遠(yuǎn)程排放管理車載終端等對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械排放狀況進(jìn)行監(jiān)督管理，明確監(jiān)控設(shè)備在安裝、使用維護(hù)、防拆除、數(shù)據(jù)造假等環(huán)節(jié)的法律責(zé)任。

（5）建立淘汰更新制度

研究出臺(tái)非道路移動(dòng)機(jī)械強(qiáng)制或者推薦報(bào)廢 ( 退出 ) 標(biāo)準(zhǔn)，完善規(guī)范報(bào)廢( 退出 ) 制度，明確非道路移動(dòng)機(jī)械報(bào)廢( 退出 ) 相關(guān)法律責(zé)任，運(yùn)用現(xiàn)有的機(jī)動(dòng)車報(bào)廢體系，形成非道路移動(dòng)機(jī)械報(bào)廢( 退出 ) 體系。將非道路移動(dòng)機(jī)械清潔化發(fā)展納入立法。運(yùn)用財(cái)政、稅收等政策引導(dǎo)新能源非道路移動(dòng)機(jī)械的推廣使用。

（6）實(shí)施智慧化數(shù)字化協(xié)同管控

部門職責(zé)清晰是非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治的重要保障，建議在新機(jī)生產(chǎn)（銷售）、編碼登記、行業(yè)日常監(jiān)管、使用維修、燃油監(jiān)管、淘汰更新等各方面厘清各相關(guān)部門責(zé)任，建立非道路移動(dòng)機(jī)械全生命周期的管理體系，明確生產(chǎn)企業(yè)、所有者或使用人、檢測機(jī)構(gòu)、維修企業(yè)等相關(guān)方的義務(wù)及法律責(zé)任。同時(shí)，實(shí)施非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治數(shù)字化管理，整合采集到的各類數(shù)據(jù)，集非道路移動(dòng)機(jī)械基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、編碼登記、號(hào)碼發(fā)放、低排區(qū)管理、進(jìn)出場登記、定位追蹤、排氣檢測、執(zhí)法檢查為一體，形成一機(jī)一檔，實(shí)現(xiàn)非道路移動(dòng)機(jī)械數(shù)據(jù)鏈跟蹤。建立完善的國家—省—市聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各種數(shù)據(jù)的集中融合、數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)協(xié)同、開放共享，進(jìn)而構(gòu)建成以數(shù)字為中心的主題庫，以數(shù)字協(xié)同強(qiáng)化部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同。

四、結(jié)束語

近年來，我國非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治立法體系正在逐步完善中，雖然新機(jī)監(jiān)管制度、編碼登記制度、禁用區(qū)制度、進(jìn)出場登記制度、檢測維修制度還存在諸多不完善之處，但是已經(jīng)對(duì)大氣污染防治貢獻(xiàn)了極大力量，甚至有些標(biāo)準(zhǔn)制度已經(jīng)走在了世界前列。在此基礎(chǔ)上，分析研究、細(xì)化完善我國非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治法律制度具有重要意義，加快形成全國統(tǒng)一的非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治大格局，助力精準(zhǔn)、科學(xué)、依法深入打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。