推動氣候變化影響下的國家綜合防災減災建設

推動氣候變化影響下的國家綜合防災減災建設

作者：孔鋒，中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院副教授

全球氣候變化深刻影響人類的生存和發(fā)展，是全人類共同面臨的最嚴峻、最深遠的挑戰(zhàn)之一。氣候變化加劇了自然災害的發(fā)生，引發(fā)我國極端天氣氣候事件頻發(fā)，各類災害風險明顯提升，災害的突發(fā)性、異常性和復雜性顯著增加，出現(xiàn)頻次加劇、連鎖反應、多災并發(fā)、效應疊加的新特點。近年來，我國防災減災工作取得重大成就，積累了應對重特大自然災害的豐富經(jīng)驗，但也存在體制機制不完善、資源統(tǒng)籌不足、綜合性立法滯后、社會力量和市場機制作用尚未充分發(fā)、能力建設存在短板等問題。因此，提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力迫在眉睫。為了改變過去傳統(tǒng)災害管理模式“從一個災害到另一個災害”的不利循環(huán)，亟需研究災害風險防范的新形勢、新問題、新機遇及新變化，重新規(guī)劃應對氣候變化下的新思維、新定位、新方法。

一、氣候變化對綜合防災減災工作的影響巨大

**第一，氣候變化背景下極端天氣氣候事件多發(fā)頻發(fā)重發(fā)。**氣候系統(tǒng)模式分析顯示，預計在2100年中國氣溫將升高3.9℃-6.0℃，相應北方降水日數(shù)會增長，南方大雨日數(shù)會增加，海平面繼續(xù)上升，冰川融水繼續(xù)增加，草原全面退化。根據(jù)IPCC評估報告，溫度上升超過4℃時，則可能對全球生態(tài)系統(tǒng)帶來不可逆的損害，造成全球經(jīng)濟重大損失，發(fā)展中國家所受損失將更為嚴重。氣候變化導致極端天氣氣候事件頻發(fā)，冰川和積雪融化加劇，水資源分布失衡，生態(tài)系統(tǒng)受到威脅，引起海平面上升，海岸帶遭受洪澇、風暴等自然災害影響更為嚴重，一些海島和沿海低洼地區(qū)甚至面臨被淹沒的風險。我國是全球氣候變化的敏感區(qū)，極端天氣氣候事件種類多，頻次高，階段性和季節(jié)性明顯，區(qū)域差異大，影響范圍廣。未來氣候變化情景下，汛期長江洪澇發(fā)生的頻率增加，南水北調工程調水區(qū)水資源量可能減少，泥石流滑坡等地質災害突發(fā)頻發(fā)，可能導致造林成活率和生產(chǎn)力水平降低。

**第二，氣候變化背景下巨災發(fā)生頻率增大且損失加重。**氣候變化加劇了災害的影響，使我國防災減災形勢更加嚴峻。過去10年，有87%的氣象災害與氣候變化有關。中國作為全球“氣候脆弱區(qū)”之一，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質、海洋等自然災害嚴重的地區(qū)，每年因氣象災害而造成的經(jīng)濟損失占總災害損失的75%以上。近60年來，我國高溫日數(shù)和暴雨日數(shù)增加，極端低溫頻次明顯下降，北方和西南干旱化趨勢加強，登陸臺風強度增大，霾日數(shù)增加。全球氣候系統(tǒng)的變化是災害發(fā)生的根本觸發(fā)因素，而人類活動則是對于災害發(fā)生造成的損失和風險起了放大器的作用。特別是當氣候事件、脆弱性和暴露重合時，災害風險有可能轉化為現(xiàn)實的災害，最終影響社會經(jīng)濟發(fā)展。

**第三，氣候變化背景下自然災害風險加劇。**氣候變化背景下，自然災害和人文災害風險錯縱交織、自然災害風險的不確定性增加，極端氣候事件高發(fā)，巨災發(fā)生頻率增大且損失加重，引發(fā)更大的環(huán)境風險。從已有觀測事實和對未來的預估研究都反映出，氣候變化對農(nóng)牧業(yè)、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、水資源、海岸帶等方面產(chǎn)生重大影響。同時，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化和國際化的加速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口密度增加，社會財富聚集，潛在風險的增多，基礎設施承載力超負荷，城市不斷擴張，使得經(jīng)濟高密度地區(qū)向高風險地區(qū)擴展，經(jīng)濟社會發(fā)展與自然災害的相互耦合影響也更加突出。國內交通管道、通訊網(wǎng)絡等社會經(jīng)濟鏈條中的任何一個節(jié)點發(fā)生自然災害問題，都可能會連鎖影響到其他方面，造成損失明顯放大。

**第四，氣候變化促使我們強化防災減災戰(zhàn)略研究。**雖然防災減災措施對氣候變化影響微乎其微，但提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力可以極大程度地減少氣候變化引發(fā)的不利影響。氣候變化對防災減災帶來新的挑戰(zhàn)，一方面促使我們轉變理念，大力倡導適應性的生產(chǎn)生活與生態(tài)模式，實施減緩氣候變化的綠色能源戰(zhàn)略，另一方面需要我們加強綜合減災和風險管理，降低脆弱性，強化應對氣候變化的措施。防災減災是人類對氣候變化所帶來的災害風險的主動應對，具有因勢利導和減弱、規(guī)避氣候變化災害風險的重要作用。正確的戰(zhàn)略決策有助于科學有效地提升全社會的綜合防范能力，合理的發(fā)展規(guī)劃有助于完善氣候變化災害風險防范措施。這些都需要我們加強氣候變化條件下的防災減災戰(zhàn)略研究，以問題為導向對現(xiàn)有體制機制進行反思，科學地確定防災減災的戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略實施，全面提高災害風險防范能力。

二、國家綜合防災減災發(fā)展面臨的主要問題

**第一，防災減災戰(zhàn)略定位不清晰。**我國已經(jīng)制定了不同時段的防災減災規(guī)劃，但現(xiàn)有防災減災戰(zhàn)略沒有及時反映現(xiàn)代社會的發(fā)展。從防災減災法制建設角度來看，雖然我國已有相關的綜合性立法出臺，但整體來看，目前主要以單行立法為主，按照不同災種有針對性地分別制定法律法規(guī)?，F(xiàn)有立法的內容已經(jīng)基本全覆蓋了防災減災工作的全過程，但由于政策方向還不夠明確，綜合性立法仍顯不足，頂層設計不夠，不利于對災害問題進行綜合治理，也直接影響現(xiàn)實防災減災效果。

**第二，綜合防災減災機制碎片化。**2018年應急管理部成立，使得綜合防災減災工作有了堅強的領導機構。但是值得注意的是，雖然機構進行了整合，但是相關的防災減災救災機制和職能尚未達到很好的整合，依然存在應急碎片化的問題，部門分割、地方分割、行業(yè)分割、城鄉(xiāng)分割、災種分割直接影響著防災減災資源的合理配置，綜合減災的效果會大打折扣，也會造成了較大的資源浪費。目前，我國防災減災工作中各環(huán)節(jié)的相應機制已經(jīng)建立起來了，但是與其他政策銜接得仍然不夠緊密。如關于災害的監(jiān)測預警系統(tǒng)、災害應急救援隊伍的建設仍處于分散狀態(tài)，防災減災工作和其他突發(fā)事件應對之間的綜合協(xié)調機制也還不夠完善。已有的綜合性立法多是框架性制度安排，具體實踐中可操作性并未達到預期效果。專項預案的啟動標準不統(tǒng)一，預案宣傳演練不夠。

**第三，防災減災政策執(zhí)行不到位。**一方面，重救災、輕減災的問題還存在。部分地方和部門出于關注度、緊迫性和激勵機制的原因，對防災減災工作的重視和投入都不夠，還存在重災后救援與重建、輕災前防范，重工程措施、輕非工程措施等問題。中西部地區(qū)因人力、財力等因素制約，減災工作不如東部地區(qū)，造成區(qū)域上發(fā)展不平衡。另一方面，城市高風險、農(nóng)村不設防的狀況短期內難還未改變，救災成本隨之增加。城市地下排澇和防洪基礎設施薄弱，局地性強降水容易導致嚴重內澇、城市運行受到較大影響。我國農(nóng)村防災抗災力量弱，許多農(nóng)村防災抗災基礎設施建設有待加強，不少農(nóng)村災害監(jiān)測預警預報體系不健全，絕大多數(shù)民房建筑質量標準不高，缺少應急避難場所，抵御自然災害的能力有限。此外，防災減災宣傳教育不夠普及，防災減災長效機制建設存在諸多困難。受制于人員編制、資金投入等方面制約，一些地方的防災減災宣傳教育活動只集中在全國“防災減災日”、“國際減災日”等特定時段，形式單一，不接地氣，群眾參與度不高，效果有限。另外，限于留守人員構成，防災減災宣傳教育工作在農(nóng)村推動難度較大。

**第四，防災減災的多元參與手段與社會氛圍不足。**在整個防災減災工作體系中，政府處于主導地位，但無論是個體還是社會組織等，還未能有效參與到相關政策的決策過程中來，尤其是災害多發(fā)地區(qū)群眾以及參與防災減災工作的相關社會組織。市場主體發(fā)揮作用十分有限，作為發(fā)達國家防災減災與災害損失補償主力的保險公司在我國災害治理中仍處于無足輕重的地位，民間非政府組織參與防災減災雖然有了一些發(fā)展，但仍然在政策慣性下存在著獨立性不強、組織化程度低、專業(yè)化水準差等問題。當前正是因為社會參與不足，從而導致現(xiàn)有的防災減災政策還不能及時把握災害治理中參與主體的利益訴求，進而影響相關政策的選擇。相關輿論監(jiān)督的缺乏，也導致了防災減災工作中應對不力、物資發(fā)放不及時、貪污腐敗等現(xiàn)象不能根絕。

**第五，政策評估體系不夠健全，缺乏制度保障。**我國防災減災工作中的相應政策評估體系起步較晚，評估理論方法研究滯后，尤其是對政策評估重要性的認識還不足，由此帶來的是防災減災政策評估組織的不健全，亦缺乏完善的法律以及信息系統(tǒng)。進而，即使有評估工作在進行，也會因信息不對稱而難以對相關政策進行科學、有效評估。整個政策評估體系缺乏相應的制度保障。并且，相應的評估組織與專業(yè)人才，穩(wěn)定的評估資金來源也都十分缺乏。再加上防災減災政策本身的影響具有廣泛性，包括受災群眾、政府、普通群眾、社會組織、公共輿論等各方面的預期，進而會產(chǎn)生預期內的影響，也有可能有非預期影響，既有短期影響，也有長期影響。這無疑給相應的政策評估工作帶來了很大難度。

三、提升氣候變化背景下國家綜合防災減災的路徑

**第一，創(chuàng)新防災減災理念，明確綜合風險治理戰(zhàn)略定位。**過對災害風險判定、分析、防災、減災、備應急、救助和災后恢復重建等全過程災害管理，最大程度地避免、減輕或者轉移致災因子帶來的不利影響。結合自然、社會、經(jīng)濟、文化等各類因素關系，實施協(xié)同管理戰(zhàn)略，有效降低社會系統(tǒng)的暴露程度和脆弱性，通過準備和預防減少可能的災害風險，增加恢復能力，提升綜合抵御能力。開展全國自然災害風險與減災能力調查，建立和完善災害信息數(shù)據(jù)庫，提高信息更新能力。建立健全國家自然災害綜合風險評估體系，不斷提高風險評估、應急評估、損失評估、社會影響評估和績效評估水平。編制全國和地方，特別是災害頻發(fā)易發(fā)地區(qū)災害綜合區(qū)劃圖和災害風險圖。多渠道建立自然災害風險分擔轉移機制,重點推進災害保險制度建設，在更大范圍內分散災害風險。四是研究減少人為因素引發(fā)災害的預防機制。

**第二，提高災害綜合協(xié)調能力，進一步強化綜合減災體制機制法制建設。**完善綜合災害風險治理，需要加強和完善體制、法制和機制建設。一是進一步完善災害管理決策和實施機構，統(tǒng)籌防災減災資金投入，完善信息共享、征用補償、社會動員、人才培養(yǎng)、國際合作等機制，形成較為完善的國家綜合防災減災體制。二是進一步強化國家綜合防災減災協(xié)調職能。當前我國災害管理體制呈現(xiàn)高度分割化的特征，除了應急管理部外，每個部門基本上只負責一種或幾種自然災害的監(jiān)測預警預報。需要健全地方各級政府防災減災綜合協(xié)調機制，完善部門協(xié)同、上下聯(lián)動、社會參與、分工合作的防災減災決策和運行機制，形成有效應對自然災害的強大合力。建立全周期的協(xié)調聯(lián)動機制，在災害預防、備災、預警、應急、救助和恢復重建各個階段，與相關部門及相鄰地區(qū)開展協(xié)調聯(lián)動互助合作，建立協(xié)調聯(lián)動系統(tǒng)。三是健全以災害基本法為基礎的制度保障。研究探討制定自然災害管理基本法，規(guī)范自然災害管理過程中的基本問題，明確各級政府在應對自然災害中的具體職責、權力授予、協(xié)調程序、適用范圍、程序方式、資金保障、責任落實、檢查追究和相關配套機制等。四是加強災害信息交流和共享機制建設。充分利用現(xiàn)代科學技術、通訊技術等，加強防災減災信息管理與服務能力建設。加強防災減災信息共享能力，建設國家綜合減災與風險管理信息平臺，提高防災減災信息集成、智能處理和服務水平。加強各級相關部門防災減災信息互聯(lián)互通、交換共享與協(xié)同服務。構建災害風險監(jiān)控和管理平臺，制作有利于決策的信息產(chǎn)品。完善災害信息動態(tài)更新機制，提高信息系統(tǒng)的安全防護標準，保障防災減災信息安全。

**第三，加強工程性防災減災建設，保障綜合災害風險治理基層。**工程性減災是綜合防災減災的物質基礎，需要全面規(guī)劃，加大投入。一是加固和改造基礎設施，提高公共建筑抗災能力。城鄉(xiāng)基礎設施和生活設施建設是防災減災工作的重要基礎。提高城鄉(xiāng)建（構）筑物，特別是人員密集場所、重大建設工程和生命線工程的災害防御性能，推廣安全校舍和安全醫(yī)院等工程建設。二是提高民房抗災標準。國家集中各部門資金，匯集資源，形成合力，加大危房改造力度，提高民房抗災能力和水平。三是隱患點排除和加固。加強中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防治、易災地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理，加大農(nóng)田水利設施、抗旱應急水源、農(nóng)村飲水安全等工程及農(nóng)機防災減災作業(yè)的投入力度。加快實施自然災害隱患點重點治理和居民搬遷避讓。四是加強防災減災物資儲備建設。通過科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化整合現(xiàn)有資源，加強各級救災物資儲備庫建設，形成布局合理、品種齊備、數(shù)量充足、管理規(guī)范的救災物資儲備網(wǎng)絡體系；建立救災物資應急采購和動員機制，提高救災物資跨區(qū)域調度管理效率。

**第四，大力推動非工程性減災，完善綜合風險治理機制。**非工程性減災是綜合災害治理的重點，也是降低因災人員和財產(chǎn)損失的關鍵。一是加強防災減災宣傳，提高全社會防災減災意識。組織形式多樣的防災減災知識宣傳活動和專業(yè)性教育培訓，開展各類自然災害的應急演練，增強公眾防災減災意識，提高自救互救技能。利用現(xiàn)有設施，建設防災減災文化宣傳教育基地，配置防災減災相關專業(yè)器材及多媒體設備，為公眾免費提供體驗式、參與式的防災減災知識文化服務。開發(fā)國家防災減災宣傳教育網(wǎng)絡平臺，建立資源數(shù)據(jù)庫和專家?guī)?，建設國家防災減災數(shù)字圖書館，實現(xiàn)資源共享、在線交流、遠程教育等功能。開發(fā)防災減災系列科普讀物、掛圖和音像制品，編制適合不同群體的防災減災教育培訓教材。二是加強應急避難所建設，經(jīng)常性組織災害演練。結合居住布局、人口分布和災害隱患分布情況，在城鄉(xiāng)新建或擴建具備應急指揮、應急避難、醫(yī)療救治等功能的應急避難場所。三是完善防災減災社會動員機制。建立暢通的防災減災社會參與渠道，完善鼓勵企事業(yè)單位、社會組織、志愿者等參與防災減災的政策措施，建立自然災害救援救助征用補償機制。充分發(fā)揮公益慈善機構在防災減災中的作用，完善自然災害社會捐贈管理機制，形成全社會積極參與的良好氛圍。四是加強防災減災人才隊伍建設。提高防災減災人才隊伍整體素質，整合優(yōu)化隊伍結構，形成以高水平、職業(yè)化的防災減災專業(yè)人才隊伍為骨干力量，以各類災害應急救援隊伍為突擊力量，以廣大社會志愿者隊伍和社會公益組織為輔助力量的防災減災人才隊伍。五是強化防災減災社區(qū)建設。加強基層社區(qū)建設，推動社區(qū)減災能力。關注脆弱群體，增強女性領導作用，通過教育和宣傳關注兒童和青年的發(fā)展。強化各級醫(yī)療衛(wèi)生的服務能力，推進科技在減災領域的發(fā)展，提升社會各界的防災減災意識和文化素養(yǎng)。六是加強減災文化建設。結合全國“防災減災日”和“國際減災日”等，組織開展多種形式的防災減災宣傳教育活動。把防災減災教育納入國民教育體系，加強中小學校、幼兒園防災減災知識和技能教育，將防災減災知識和技術普及納入文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動。七是支持防災減災理論和科學研究。開展自然災害形成機理和演化規(guī)律研究、災害早期預警、重特大自然災害鏈、自然災害與社會經(jīng)濟環(huán)境相互作用、全球氣候變化背景下自然災害風險等科學研究。注重防災減災跨領域、多專業(yè)的交叉科學研究。

（本文受到國家重點研發(fā)計劃政府間/港澳臺重點專項項目（2018YFE0109600）、北京市社科基金研究基地項目（19JDGLA008）和中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目（2021TC062）的資助。）