[科普中國]-土地征用權(quán)

簡介

征地制度是地管理的重要制度之一。我創(chuàng)的土地征用制艘始十計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行的征地制度越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求．其內(nèi)在的缺陷日益顯現(xiàn)。改革征地制度，加速土地資源的市場化配置進(jìn)程成為當(dāng)土地管理的重要課題1。

特征（一）國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊也拍芟碛袊医ㄔO(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會團(tuán)體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

（二）國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性

國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。①這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從，而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。

（三）國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要

國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，交通運(yùn)輸，水利事業(yè)，國家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)，三資企業(yè)，興辦國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。

（四）國家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件

國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用，但是，對被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲也⒉恢苯邮褂眠@些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準(zhǔn)用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。

（五）國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲型恋乇緛砭褪菄业模恍枰偻ㄟ^其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。

遵循原則（一）十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則

中國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是中國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：1，加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地地濫用土地行為。

（二）保證國家建設(shè)用地的原則

國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄艺螜?quán)力的行使，而且因?yàn)閲覚?quán)力的行使是為了維護(hù)社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護(hù)社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地得前提下保證國家建設(shè)用地。

（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

（四）誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t

土地征用的補(bǔ)償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

補(bǔ)償問題集體土地征用的補(bǔ)償，是征地工作的主要內(nèi)容，亦是一項(xiàng)難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的投資和國家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。

（一）征用集體土地的補(bǔ)償原則

1、保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補(bǔ)償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。

2、按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t。征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍原來是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，原來是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，對地上物的補(bǔ)償和對人員的安置也是如此。

（二）征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：

國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。 （三）安置剩余勞動力

因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。

（四）土地補(bǔ)償費(fèi)用的處理

國家建設(shè)征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。③市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

問題及對策現(xiàn)行的土地征用制度是在50年代高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的，當(dāng)時對保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下問題亟待解決：

（一）相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定?！稇椃ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

（二）土地征用的補(bǔ)償問題。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。④為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

（三）土地征用權(quán)的行使問題。從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實(shí)行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實(shí)行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財(cái)政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。

以上問題的存在，主要是法律制度的設(shè)計(jì)存在問題，建議國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。中國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。

2、以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因?yàn)椴荒芊从惩恋氐奈恢?、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價值，目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補(bǔ)償依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒有價格，征地補(bǔ)償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立中國完善的土地市場，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在中國農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

3、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。中國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會?？傊恋匮a(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

此外，中國土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護(hù)耕地。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價補(bǔ)償，就為土地市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快中國農(nóng)用地定級估價的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革中國土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。

弊端一、我國土地征用制度的世紀(jì)變遷

財(cái)產(chǎn)征用是“行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補(bǔ)償原則，以強(qiáng)制方式取得私人不動產(chǎn)的所有權(quán)或其他物權(quán)的程序?！盵1](P365)它的一個重要組成內(nèi)容即為土地征用，我國當(dāng)前的土地征用制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的。

“憲法是一個國家發(fā)展進(jìn)程的縮影，社會的變遷首先以不同的形式反映到憲法，使憲法具有歷史與時代的特征?！盵2](P1)從憲法層次上看，自新中國成立以來，我國先后誕生了四部憲法，即54年、75年、78年、82年四部憲法，每部憲法都規(guī)定了財(cái)產(chǎn)征用制度，反映出我國土地征用制度從一個由產(chǎn)生到不斷發(fā)展健全的實(shí)踐演變過程，同時也確立了財(cái)產(chǎn)征用的憲法規(guī)范。1954年憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有?！?975年憲法與前部憲法相比沒有大的差別，僅在相同條款刪去“為了公共利益的需要”9個字。1978年憲法差別稍大一些，與前部憲法相比，主要是在相同條款刪去了“城鄉(xiāng)”“和其他生產(chǎn)資料”9個字。1982年憲法與前部憲法相比，增加了“為了公共利益的需要”9個字，恢復(fù)了1954年的提法，但又刪去了“的條件”“征購”“或者收歸國有”共11個字。2004年3月14日，由十屆人大二次會議通過的《憲法修正案》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@次修正案最明顯的舉動之一就是提出了土地有償使用，這較前部憲法及修正案有了巨大的進(jìn)步。然而，令人遺憾的是，現(xiàn)行憲法在明確授予政府征用權(quán)的同時，沒有為政府征用權(quán)設(shè)置范圍、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致征用在事實(shí)上的不受控制，這顯然不符合社會主義法治的內(nèi)在要求。

二、我國土地征用制度的現(xiàn)狀及存在的主要問題

制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間究竟存在何種關(guān)系?林毅夫認(rèn)為：“制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著清晰的雙向關(guān)系：一方面，制度會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和進(jìn)程;另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以而且確實(shí)經(jīng)常導(dǎo)致制度變遷?！盵3](P16)我國現(xiàn)行土地征用制度就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，在當(dāng)時特定的歷史條件下起過積極的作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的日益深化，原有土地征用制度的賴依生存的基礎(chǔ)逐漸在蛻變，從而導(dǎo)致原有制度設(shè)計(jì)與實(shí)施中的弊端顯現(xiàn)化，并開始制約和影響我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和農(nóng)民收入的穩(wěn)步增長。

(一)制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想有失公平。諾斯認(rèn)為：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為?！盵4](P225-226)他認(rèn)為，制度就是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。一項(xiàng)好的制度安排，其最基本的功能是節(jié)約，即讓一個或更多的經(jīng)濟(jì)人增進(jìn)自身的福利而不使其他人的福利減少，或讓經(jīng)濟(jì)人在他們的預(yù)算約束下達(dá)到更高的目標(biāo)水平。但是，在我國土地征用制度的設(shè)計(jì)理念中，存在一個明顯以犧牲農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想。這是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和當(dāng)時的國情所決定的，在“整個社會就像一個大工廠”的年代，由于資本投入的先天不足，發(fā)展經(jīng)濟(jì)只能靠農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，從內(nèi)部來實(shí)現(xiàn)資本積累。這種指導(dǎo)思想下所設(shè)置的制度安排，在建國后的一段時期內(nèi)適應(yīng)并促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是重工業(yè)的快速崛起。但是，這種強(qiáng)制性的制度安排也決定了土地征用制度實(shí)施中雙方權(quán)利義務(wù)的嚴(yán)重不對稱，農(nóng)民處在“游戲規(guī)則”不利一方，承受了巨大的制度成本，并嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增長。

(二)立法程序輕視農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。2004年新修訂的《憲法》規(guī)定：“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”但是“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”《憲法》的上述規(guī)定，存在著一個理論悖論。我們知道，城市土地屬于國家所有，排除了其他權(quán)利人的存在。隨著城市的逐步擴(kuò)容，不斷有農(nóng)民集體所有的土地被劃入市區(qū)，這就導(dǎo)致了市區(qū)土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有到國家所有的一種權(quán)限歸屬轉(zhuǎn)變。如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?農(nóng)民權(quán)益在這種轉(zhuǎn)變中的地位如何?首先，為將新劃歸市區(qū)土地轉(zhuǎn)為國有，政府必然要動用手中的征地權(quán)。依照憲法，只有為了公共利益的需要才可行使征地權(quán)。但是，事實(shí)上城市大量用地并不符合公共利益。一些地方政府打著“經(jīng)營土地”口號，以“城市土地歸國家所有”的理由，大肆征用劃入市區(qū)的農(nóng)民土地，以致引發(fā)了激烈的社會矛盾和潛在的社會沖突，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定秩序。從而可知，國家在立法中對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的一種漠視，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中“鄉(xiāng)”的權(quán)益又一次被無償?shù)霓D(zhuǎn)移至“城”內(nèi)。

(三)公共利益界定范圍渾濁不清。國家行使土地征用權(quán)的初衷就是為了實(shí)現(xiàn)公共利益社會最大化。但由于缺乏憲法和法律的明確界定，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代和當(dāng)前轉(zhuǎn)型期，政府一切活動都可以打著“公共利益”旗號，導(dǎo)致大量的非公共利益用地也靠征地來解決。在市場經(jīng)濟(jì)中，土地是一種重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)主要靠市場配置。但現(xiàn)實(shí)生活中由于行政權(quán)力過度介入土地供應(yīng)，把本應(yīng)由市場解決的問題轉(zhuǎn)向采用行政手段，形成征用全面替代市場，政府壟斷土地一級市場的局面，使得土地征用機(jī)制被無限擴(kuò)大?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。該條規(guī)定，集中反應(yīng)了我國土地供應(yīng)的行政化，行政手段代替了市場手段。

(四)土地征用正當(dāng)程序缺失。在現(xiàn)代憲法中，正當(dāng)程序原則是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心?！八^程序，就是為了法律性決定的選擇而預(yù)備的人們相互行為的系統(tǒng)安排?！盵5](P76)通過程序規(guī)范權(quán)力(利)運(yùn)行。由于財(cái)產(chǎn)征用的不可避免，因此對財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，主要是對財(cái)產(chǎn)征用的目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征用程序等方面的正當(dāng)性進(jìn)行檢驗(yàn)。在現(xiàn)行土地征用程序中，只規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但這與正當(dāng)程序原則要求相差甚遠(yuǎn)。主要欠缺在制定土地規(guī)劃、審查公共利益和確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時的公開聽證制度;在征地補(bǔ)償中，欠缺中立的評估機(jī)構(gòu);在發(fā)生糾紛時，欠缺相應(yīng)的司法救濟(jì)。結(jié)果由于征用程序不規(guī)范、不透明，中間醞釀了大量的尋租行為，產(chǎn)生了大量腐敗案件2。

(五)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低及補(bǔ)償金發(fā)放渠道不合理。我國現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的原用途給予補(bǔ)償。這個規(guī)定否認(rèn)了農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)增殖的利益，是一種制度上的剝奪。拿耕地來說，具體補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，忽視了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的存在。在實(shí)踐中，即使是上述較低的標(biāo)準(zhǔn)也由于農(nóng)民在土地征用中的弱勢地位，也往往不能及時、足額拿到。關(guān)于補(bǔ)償金發(fā)放，實(shí)際操作中多是由用地單位直接支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，至于具體標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額，如何分配，往往是暗箱操作，這就導(dǎo)致農(nóng)地補(bǔ)償金發(fā)放渠道不透明，使農(nóng)民在征地補(bǔ)償中受到政府、開發(fā)商、村組負(fù)責(zé)人三層剝奪，利益嚴(yán)重受損。

(六)現(xiàn)行土地收益分配制度刺激政府多征地。我國的《土地管理法》第55條規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)70%歸地方政府。在實(shí)踐中，土地出讓費(fèi)多采用一次性支付方式，造成土地征用的收益和成本在地方政府官員的不同任期間的不平衡分布。在現(xiàn)有體制下，誰在任期間征地多、出讓多，誰收益就大。在出讓土地的收益和成本分配上，在任官員獲得都是收益，接任的官員幾乎承擔(dān)的都是成本。在這種激勵約束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢?據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，到2002年低，全國累計(jì)收取土地出讓金達(dá)7300多億，以非市場化的方式低價征地，高價出讓，成為不少地方政府創(chuàng)造政績，增加財(cái)政收入的重要渠道。

三、完善我國土地征用制度的對策及措施

(一)重新樹立土地征用正確理念。從規(guī)范國家與農(nóng)民利益分配關(guān)系入手，建立以市場配置為基礎(chǔ)的土地供應(yīng)制度。新中國建立后，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，讓廣大農(nóng)村、農(nóng)民付出了沉重代價。至今為止，在國家與農(nóng)民利益關(guān)系問題上，各級政府仍普遍自覺或不自覺地存在著實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須以犧牲農(nóng)民利益為代價的觀念。在當(dāng)前城鄉(xiāng)差距加大的社會背景下若繼續(xù)采取“農(nóng)業(yè)為工業(yè)積累”的征地思維是不可取的。這種觀念不改，農(nóng)民永遠(yuǎn)不能享受“國民待遇”，土地征用制度改革就不會到位。在土地征用制度改革設(shè)計(jì)中，應(yīng)認(rèn)識到土地征用權(quán)這種公權(quán)力并不是政府廉價獲取土地的手段，真正地確立并落實(shí)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的指導(dǎo)思想，轉(zhuǎn)變政府職能，建立以市場配置為基礎(chǔ)的土地供應(yīng)制度。“政府永遠(yuǎn)只是一個服務(wù)問題，而不是權(quán)力問題?！盵6](P46)土地征用制度只是政府為社會提供公共產(chǎn)品，為社會服務(wù)的形式，而不是政府謀利的手段。

(二)尊重和保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)?！八^財(cái)產(chǎn)，從法律的觀念來看，財(cái)產(chǎn)是一組權(quán)力，一組所有者自由行使并且其行使不受他人干涉的關(guān)于資源的權(quán)力?！盵7](P125)農(nóng)民集體所有的土地是憲法確立和保護(hù)的屬于農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民理應(yīng)有自由運(yùn)用財(cái)產(chǎn)、創(chuàng)造利益的權(quán)利。但在實(shí)際當(dāng)中，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)常被虛化，這固然與這種權(quán)利形式的缺陷有關(guān)，但更重要的原因是政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)意識淡薄。在土地征用制度改革中，應(yīng)把尊重和保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。一是取消憲法第四款規(guī)定，掃清憲法上的障礙，二是將農(nóng)民集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)同等對待，同等保護(hù)，不許厚此薄彼。允許規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場，由用地者和農(nóng)民自由交易，政府只制定交易規(guī)則，做好監(jiān)督者。這樣既可以減少土地征用過程中的對抗，既擴(kuò)大了土地供應(yīng)，解決了城鎮(zhèn)化用地需求，又實(shí)現(xiàn)了土地供應(yīng)平穩(wěn);也可使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場，獲取資產(chǎn)性收入，提高收入水平。

(三)明確界定公共利益，確立征地范圍。政府只有為了公共利益才能占用私人財(cái)產(chǎn)，是因?yàn)檎悄承┕伯a(chǎn)品的最有效率的供應(yīng)者，這就意味著征用權(quán)應(yīng)被用來促進(jìn)政府的公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品的供應(yīng)。因此，當(dāng)政府要供應(yīng)那些具有非排他性和非對抗性特征的產(chǎn)品時，征用私人財(cái)產(chǎn)才是正當(dāng)?shù)?。故公共利益是和公共產(chǎn)品相關(guān)聯(lián)的。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公共建設(shè)項(xiàng)目不再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下完全由國家壟斷，現(xiàn)實(shí)建設(shè)中有些屬于公共利益范疇的用地具有較大的營利性。許多公共用途、公共事業(yè)項(xiàng)目都需要社會主體參與，這種情況下用地主體不僅包括公益性主體，也包括了營利性主體。具有公共利益目的的，其可能存在于市場競爭行業(yè)里，也可能存在于非市場競爭行業(yè)里。因此只有公共公益產(chǎn)品的供給和某些特殊類型的用地才能考慮行使征用權(quán)。公共利益只是征地的一個必要條件，而不是充分條件。因?yàn)閺脑瓌t上，政府可以從私人所有者手中按他們所要求的價格購買到包括土地在內(nèi)的必要投入品來提供公共產(chǎn)品，只有當(dāng)該談判成本過于高昂以致行使征地權(quán)成為必要時才可動用。在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家如英、法、美等國家的許多公共事業(yè)是借助民間力量投資開發(fā)建設(shè)，較少動用征地權(quán)，而是通過市場交易獲取土地。因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償相當(dāng)于市場價格以及征地繁瑣的手續(xù)加花費(fèi)較長的時間往往令公益用地者不會首先考慮到動用征用權(quán)去獲取土地。一般只有在收買困難時才實(shí)行土地征用。這與我國大量“低門檻”濫用征地權(quán)的現(xiàn)象恰恰相反。因此必須滿足兩個條件才能考慮征地。一是為了公共利益，二是談判成本過于高昂。界定較窄的土地征用范圍，可以改變過去濫用征用權(quán)現(xiàn)象。

(四)完善土地征用的法律程序。法律的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性就在于其程序。無程序既無法律。美國憲法修正案規(guī)定，未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命，自由和財(cái)產(chǎn)。根據(jù)美國法院的解釋，正當(dāng)法律程序包含兩方面含義：(1)正當(dāng)法律程序是一個實(shí)體法規(guī)則，稱為實(shí)質(zhì)的正當(dāng)法律程序。這種意義的正當(dāng)法律程序要求國會所制定的法律必須符合公平與正義;(2)正當(dāng)法律程序是一個程序法的規(guī)則，稱為程序上的正當(dāng)法律程序。這種意義上的正當(dāng)法律程序要求行使權(quán)力剝奪私人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)力。因此，聽證是美國公民根據(jù)憲法所享有的權(quán)利。英國與正當(dāng)法律程序相對應(yīng)的是“自然公正原則”。主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容：聽取對方意見和任何人不能做自己案件的法官。其中聽取對方意見又包括三項(xiàng)規(guī)則：公民在合理時間以前得到通知的權(quán)利;公民有了解行政機(jī)關(guān)論點(diǎn)的權(quán)利;公民有為自己辯護(hù)的權(quán)利。我國土地征用程序就欠缺正當(dāng)法律程序原則。現(xiàn)有規(guī)定是在征地補(bǔ)償安置方案確立之后聽取意見，剝奪了農(nóng)民聽證的權(quán)利，并且沒有一個獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)主持聽證。在今后的修改中，應(yīng)重點(diǎn)完善三個程序，健全一個機(jī)構(gòu)。一是土地征用公共利益聽證程序，主要就是否為公共利益進(jìn)行聽證，并就征地面積、位置等合理性聽證，為正式聽證程序。二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證程序，對補(bǔ)償?shù)墓胶侠磉M(jìn)行聽證。只有在進(jìn)行上述兩個聽證后，才能行使征用權(quán)。三是土地征用的司法救濟(jì)程序。“行政征用的救濟(jì)制度是公民的權(quán)利和受益受到行政機(jī)關(guān)侵害時或可能受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑。”建立一個獨(dú)立于政府的土地征用委員會，負(fù)責(zé)主持公共利益聽證和征地補(bǔ)償聽證，并監(jiān)督補(bǔ)償金發(fā)放，確保正當(dāng)法律程序原則的實(shí)現(xiàn)。

(五) 改革土地出讓金制度，遏制政府征地沖動。土地出讓金實(shí)際上就是若干年土地使用期的地租之和。政府獲得的土地出讓金很大程度上是預(yù)支未來的收益，表現(xiàn)在跨期地方政府角度，則是在任政府提前支取下任政府的收入，是對下任政府土地收益的透支。因此，可以對土地出讓金恢復(fù)其地租的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)，在任的地方政府可以出賣土地，但土地的收益則按年度在土地的使用年限內(nèi)分期支付。對于本期政府來說，賣的地越多，給下任政府留下的預(yù)期收益就越多，這樣從經(jīng)濟(jì)上就可以約束政府征地的沖動。另外通過土地出讓金分年度支付，降低了房地產(chǎn)開發(fā)商的成本，也有利于房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(六) 提高征地補(bǔ)償門檻，規(guī)范征地準(zhǔn)入制度。土地征用補(bǔ)償必須公平合理。財(cái)產(chǎn)征用的社會負(fù)擔(dān)原則意味著，為政府目的而征用財(cái)產(chǎn)時，應(yīng)公正地補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)所有人的被征財(cái)產(chǎn)的價值，否則“特定的個體被剔挑出來承擔(dān)社會重負(fù)”將是不公平的。目前國際上有關(guān)投資保護(hù)的規(guī)定是充分、及時、有效的補(bǔ)償。我國三個外商投資企業(yè)法中規(guī)定的是“相應(yīng)的補(bǔ)償”，土地法規(guī)定的是“適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”?！跋鄳?yīng)”“適當(dāng)”與“充分”差別很大，在實(shí)踐中掌握的標(biāo)準(zhǔn)也可能極不相同，容易在群眾中引起不滿。法律應(yīng)該有統(tǒng)一的規(guī)定、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的解釋，按照市價進(jìn)行補(bǔ)償?！安缓侠淼难a(bǔ)償也是一種剝奪”。靠剝奪私人財(cái)產(chǎn)來完成城市建設(shè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可取的，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對私人財(cái)產(chǎn)的征用給予完全的補(bǔ)償。關(guān)于補(bǔ)償金的發(fā)放應(yīng)由土地征用委員會通過銀行直接發(fā)到被補(bǔ)償者個人手中，避免中間倒手，為貪污私分挪用補(bǔ)償金制造機(jī)會。